招标文件范本应当是模块化、菜单化、可选择的，方便根据采购项目的特点甄别组合。模块化有益于提高招标文件的编制效率，缩短采购周期,促进项目质量提升，也有利于通过互联网+技术实现资源共享。本文结合大港油田实际状况，对传统的招标文件范本管理模式进行重新思考与定位，积极探索和创新出适用于现有发展需要的模块化招标文件范本管理模式。通过招标文件结构、章节、技术、商务部分的模块化处理，便于招标文件编制单位根据自己的需要像搭积木一样组合成一套完整的招标文件，满足招标采购各种工程、货物和服务的需要。
一、背景及现状
近年来，随着招标投标制度的广泛、深入运用，大港油田公司各下属二级单位在招标文件管理等方面存在的问题与日俱多，对规范招标投标市场秩序产生了较大的负面影响，目前主要存在以下问题。
1.招标文件范本管理、维护难度大
大港油田公司采购活动以招标方式为主，主要涉及：工程建设，生产、维修和维护所需物资和服务，也包括日常办公、经营管理相关的货物和服务等。目前共有30多个基层单位同时使用9个不同类型的招标文件范本，范本五花八门，各范本之间结构、内容、格式互不统一，影响招标文件编制效率，加上基层招标管理部门众多，范本的修改、更新不能同步，增加了招标文件范本管理与维护的难度。
2.招标文件公用部分差异化严重
由于从业人员对招标采购的政策法规认识了解不全面，项目分类不能明确划分，导致在编制文件时，同时参考好几个范本，照抄照搬或者不考虑项目的实际情况，编制出来的招标文件在规范性上存在一定问题，出现大量内容繁杂的招标文件。
不同单位编制的招标文件各不相同，甚至同一单位编制的各类招标文件差异也很大。投标人在编制投标文件时没有统一的标准，评标过程没有统一的衡量标准，导致因为招标文件编制引起的矛盾漏洞和招标质疑投诉等问题层出不穷。
3.招标文件前后内容不一致
由于缺少统一的标准，目前招标文件的编制中前后矛盾的现象经常可见。比如一个招标文件在前面规定投标供应商应具备相关二级资质而后面又变成了三级资质，结果使评标根本无法进行，不得不重新编制招标文件，重新组织招标。
还有一个常见的前后不统一的现象是：招标文件在资质要求中明确要求投标供应商必须具备某种资质，但这种资质却又成了打分项。既然规定了供应商必须具备某种资质，那么就应该把资质当成一道门槛，符合的进来，不符合的出去。既然都合格了，再对该项进行打分是不能让人信服的。
4.用语不规范导致专家裁量权过大
分包不细、废标条款不明确、评分条款模糊等都是用语不规范的突出表现，供应商反应过来时往往已经过了质疑期，结果就把问题带到了评标程序，影响了评标的进程。
在评标阶段，常常听到专家在讨论“能满足招标人使用需要”，分值设置是5～10分，但满足需要本身就是一个很虚的概念，到底是得5分还是得10分，专家的自由裁量权过大，影响了采购效率，有碍评标公正。
5.招标文件编制注重形式，忽视实质
招标文件是依据法律法规和采购人需求编制的，是招标人提出的采购要求和招标投标程序规则，是招标、评标、定标的依据，也是投标人编制资格预审申请文件、投标文件和参加投标的依据，还是招标人和中标人签订合同的基础，对招投标双方都具有法律约束力。招标文件的编制是否规范、准确，直接影响整个采购项目的进度和成败。现有的招标文件范本常常在形式方面要求苛刻，但是对投标人的实力、投标时及时响应情况要求薄弱，导致部分中标人在中标后偷工减料、以次充好、制造伪劣产品和豆腐渣工程，或者采用转包分包规避风险。
6.限制性、歧视性条款时有出现
确保投标供应商能够充分竞争、尽可能地满足招标人的需要，是编制招标文件的一个重要目的。但在招标文件编制中，却经常出现一些限制性、歧视性条款，严重影响了采购的公平、公正。比如，某个项目供应商只要具备国家规定的三级资质就可满足要求，但招标文件中却规定要达到二级资质；采购普通电脑非要采用专业电脑的参数标准，等等。这样一来就排斥了一大批潜在的供应商，在一定程度上限制了公平竞争。
打“擦边球”、“明招暗定”的现象也时常可见。技术参数是按照某品牌的技术标准设定的，表面上没有指定品牌型号，但实际上只有某品牌能够提供。这样就将不合理的需求带入招标文件，形成歧视性条款。
7.评标条款设置不科学、不合理
评标是招投标活动的核心环节，制定和应用科学、合理的评标方法是选择理想中标人、决定招投标成效的重要保证。招标人应当根据项目实际特点和需求分别选择和设计科学合理的评标方法和标准。现有招标文件编制过程中暴露出了许多对评标方法运用不当导致的流标，与招标文件要求出现冲突等问题。
（1）不分项目类别、规模和标准，统一使用其中一种评标方法、标准和评标细则是不科学、不可行的
a.经评审的最低投标价法，难以遏制投标人盲目压价和恶性竞争。许多投标人，特别是实力差、信誉差的投标人为了项目中标，常常不计成本，盲目压价。由于目前对于企业的合理成本价分析界定仍然缺乏可靠的信息资源和鉴定方法，难以有效阻止这种恶性竞争行为。特别应该注意防范的是采用资格后审方法情况下，运用经评审的最低投标价法，投标人参差不齐，盲目压价和恶性竞争现象更加突出。
b. 综合评标法难以实现招标项目效益的最大化。投标人为了获得最优的评标结果，只能根据招标文件设定的评标方法和标准，确定投标报价和资源要素的配置方案，无法根据投标人自身的竞争优势特点，实现投标价格、资源要素、技术方案的合理平衡和最优组合；同时，招标人也没有自由选择中标价格和技术方案最优组合的余地，从而难以实现招标项目效益的最大优化。
（2）评标方法缺乏分类的指导性实施细则和技术标准
招标文件的质量、深度存在许多缺陷、漏洞，使投标人在制作投标文件时不能按照统一的标准去制作投标文件，有的投标人因此以违法违规行为得逞而难以有效防范。在评标过程中，缺乏分类的指导性实施细则和技术标准，评委也容易受到项目需求方的影响，让招标有失公正。
二、模块化招标文件范本的概念
现有的标准招标文件范本的管理模式已经无法应对招标工作需求，创新出适用于发展需要的招标文件范本模块化管理模式已成为迫切需要。
所谓招标文件范本模块化就是“以不变应万变”或“以少变应多变”的招标文件范本管理策略。主要是将各类招标文件范本章节结构统一，内容形式一致，按照不同的情形，将相同部分内容指定固化模块，形成共同使用和重复使用条款，对不同部分替换，形成模块管理。本文讨论的招标文件模块化主要是指招标文件结构、章节、技术、商务部分等的模块化，便于招标文件编制单位根据自己的需要将标准模块像搭积木一样组合成一套完整的招标文件，满足招标采购各种工程、货物和服务的需要（每个项目都不同，技术需求说明书也会不同，在编制过程中对技术部分形成统一模块，完整替换）。
三、招标文件范本模块化的意义
通过推行招标文件范本模块化管理，可将企业招标质量的管理思想和要求渗透到招标项目的具体实施环节。对提高招标管理水平、招标采购效率、招标采购质量等起到了积极的作用。
首先，有利于提高招标管理水平。招标文件的模块化管理不仅可以规范招标采购行为，提升招标采购的服务水平，还能提高招标采购的管理水平，减少标书中矛盾漏洞和招标质疑投诉等问题。
其次，有利于提高招标采购效率。采用招标文件范本模块化管理可以提高招标文件标准化程度，提高文件编制和审核效率，减少人为差错发生。例如，采用统一章节，招标文件模块化管理后，只能针对项目的不同情况对模板允许修改、补充的内容做“填空题”。无须每一个项目都与采购人就投标须知正文等固化形式内容进行协商、沟通，可以节约大量编制招标文件的时间。
最后，有利于提高招标采购质量。采用标准化的招标文件有利于提高招标文件编制质量。招标文件的质量是项目招标成功的关键，而招标成功（合适的供应商、合理的价格）是项目实施成功的关键，所以说，采用标准化模块化的招标文件也有利于提高项目的采购质量，减少投诉、质疑的发生。
四、招标文件范本模块化的划分与维护
首先，根据原有《技术服务项目招标文件范本》与《物资类项目招标文件范本》的结构、细节等内容，结合实践，通过梳理、优化，将物资采购、设备维修、专业咨询、信息技术、软件的开发和应用、油气勘探开发技术等研究、开发、服务项目20多类招标文件范本整合规范。使招标文件的内容模块化、结构标准化，将各类文件范本中绝大部分常识性、共性的内容，以及按相关要求不加修改引用的内容做固化，并将文件结构前后统一，不可修改的文本内容加以限制。在编制招标文件过程中，只能针对项目的不同情况对模板允许修改、补充的内容做“填空题”。
其次，新的招标文件范本按照章节结构划分模块，主要包括：公告/邀请书模块、投标须知模块、评标办法和标准模块、技术要求模块、投标文件格式模块、附件模块六大模块。按照功能内容划分为通用模块与专用模块，将各模块之间变量与常量部分明确划分，将招标文件的常识性、共性内容全部固化。最终将物资类、服务类招标文件以模块化的形式组成一套统一的范本。
公告/邀请书模块：包括招标公告与投标邀请书两大部分，应该按照招标项目的方式的不同选择使用相应的模块。
投标须知模块：包括投标须知前附表与投标须知正文两部分。其中投标须知正文部分属于常量，主要对招标文件结构、投标文件结构、标书签署有效期等进行描述。将法规、制度要求和一些好的做法固化在模板中，作为固定模块，有利于招标采购知识、经验的积累和传承。投标须知前附表根据招标项目的要求，设置众多的变量，招标人可以根据项目的不同对变量通过填空的方式进行修改。
评标办法和标准模块：主要包括评标办法、评审标准、评标程序、评标结果，应结合行业特点设置不同的模块，其中，评审标准是模块的设计重点。众所周知，在评标活动中，评标委员会成员的观点并不都是一致的。当评标委员会意见发生分歧时，就应该有处理的方法。譬如说，可通过“举手表决或无记名投票之后少数服从多数”的原则来确定最终结果等。如果招标文件未事先明确“表决原则”，评标时一旦出现分歧，问题处理起来就会比较棘手。
技术要求模块：货物和服务的技术规范、技术规格和任务大纲将严格按照专业划分。由于货物和服务的种类成百上千，甚至成千上万，技术规范（技术规格）根据项目内容的不同，通过固定“技术要求模块”的结构内容，减少与招标文件投标须知不符的矛盾和重复出现的问题。
投标文件格式模块：通过对现有项目章节中的内容统一，编号统一，通用部分固定不变，变量部分根据项目的类型调整，也可以根据不同的情形按照项目类型替换“投标文件格式模块”，达到统一编制要求，不会出现漏项的失误。
附件模块：包括合同格式及合同专用条款、技术方案技术规格书/项目说明及资料、招标代理费计费表三部分。针对投标文件商务要求中的合同格式及合同专用条款、技术方案技术规格书/项目说明及资料进一步说明。在编制过程中，可根据项目的内容等实际情况增加该部分的内容。
当然，招标文件范本模块化并不是指招标文件一成不变，它必须在实践过程中尤其是在相关法律、法规改变后做出相应的修改和完善。且在任何情况下都不允许发生同一次招标项目出现两个不同版本、内容不一致的招标文件。
五、模块化管理在电子招投标中的应用
在电子招投标日益完善的今天，传统的编制招标文件方式已无法满足要求，文件编制成为电子化招投标发展的一个瓶颈，招标文件编写人员迫切需要一种能与电子招投标接轨的编写方式。标准招标文件模块化管理、标准化应用，充分利用电子文档的特有优势，对每一个章节加以定位，对不可修改的文本内容加以限制，招标项目的编写人员只需按照对应的模板填写对应的内容即可，无须再做大幅度的改动，最后生成文件。
招标文件范本模块化管理不仅规范了电子招标文件的编制，也避免了一些因电子招标文件不规范而产生的质疑投诉等问题。招标文件中将常识性、共性内容全部固化，投标人和评标专家在参与招投标活动时，就减轻了在招标文件上花费的精力，而专心于项目的核心需要，更有利于提高招标文件编制质量，保障项目顺利完成。
作者：刘国栋 黄 冰 侯小山
（作者单位：大港油田经济技术研究院招标中心）
來源：招标采购管理