【摘要】PPP模式自在我国落地生根以来，已经过三十多年的发展历练，期间屡有反复。近三年，PPP发展驶入了快车道，2014全面推广，2015、2016年拓展，进入2017年，国务院、各级地方政府、各大部委以及社会各专业机构，对PPP的引领、诠释与实践探索愈发激烈。《预算法》政策系列，《政府采购法》政策系列，《政府和社会资本合作指导意见》政策系列，特色小镇，田园综合体，公共服务均等化，资产证券化，PPP创新与立法等等，仿佛一夜之间千树万树梨花开，一派欣欣向荣景象。
【关键词】PPP模式 可持续 发展
日前，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）一石激起起千层浪，PPP市场也随风起舞，百花齐放的繁华和满地鸡毛的喧闹，瞬间交织在一起，于是市场有点困惑了。我们有理由静下心来，对PPP进行一个全面梳理。我们应该看到在推进国家治理现代化、发挥市场机制决定性作用等改革方面PPP发挥了积极作用，同时也应看到当前PPP模式发展所面临的困境，籍此思考我们继续前行的动力和方向。
一、当前面临的主要问题
（一）PPP经济模式不清晰，存在认识误区
PPP模式在公共服务领域应用复杂，各种不同资源交织组合，客观上要求理解和使用PPP不能简单化、符号化、概念化。从PPP国内外的实践经验看，较为成熟的经济模式主要分为两大类，即特许经营类和购买服务类。它们两者的区别主要来自四个方面;一是风险划分不同。特许经营类一般将市场的需求、运营等商业风险移转给社会资本方，而购买服务类中，政府付费是基于绩效和可用性，社会资本方一般不承担需求风险。二是核心公共服务不同，特许经营类可以将核心公共服务（如生产、经营、收费等）转移给社会资本方，购买服务类一般不涉及核心公共服务（如医疗、教育服务），一般只负责基础设施的建设、运营和维护。三是付费方式不同，特许经营类一般由使用者付费，而购买服务类一般由政府基于绩效和可用性付费。四是适用领域不同，特许经营类更适用于具有可经营性的经济基础设施，而购买服务类主要适用于没有或很少有经营收益的社会性基础设施。目前，市场对上述模式的认识还存在不少误区，仿佛依然还处在窗口期，因此，正确厘清和定义发展模式，对PPP的可持续发展至关重要。以政府购买服务与PPP模式为例，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财〔2014〕76号）明确“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”。但财政部《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）又将政府购买服务和PPP模式并列为两种不同的制度措施。由此可见，财政部对政府购买服务和PPP模式的界定，也并不十分清晰，在没有进一步明确规制前，实践中就蕴藏着制度风险。
（二）政策不协调，各部门还未形成工作合力
2016年7月7日，国务院常务会议明确了PPP部门职责分工，财政部统筹负责公共服务领域的PPP改革工作，国家发改委负责基础设施领域的PPP推广工作。
当前，从国家到地方，发改和财政部门都在全力推进PPP工作，不可否认两部门共同开展工作的有利局面，但也客观存在着工作重复交叉，信息不对称，地方推进无所适从的迷茫和困境。具体来讲，国家发改委发布的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》和财政部颁布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，两文件并未就公共服务与基础设施做出明确的界定，仅从文件内容来看，公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政府工程七大领域。
很多基础设施就是在提供公共服务，同样，许多公共服务也需要基础设施做载体。就像海绵城市，特色小镇、田园综合体等类项目，本来就是一个整体，没法切割区分，而且一旦切割也就无法集成，发挥整体效应。因此，政令的不完全统一，政策的不完全协调，影响了各个部门对本行业PPP改革的规划和监管动力，也影响了各地方高效开展PPP发展工作。
（三）制度不配套，顶层设计还待完善
目前，PPP领域尚无国家层面的标准化设计方案，在部分较为关键问题上的规定还有些模糊不清（如模式问题，边界问题，采购规则问题等），影响到了社会资本在投资PPP项目时的积极性和决心。从当前推行PPP的政策目的及实践经验看，PPP模式与我国现有法律、法规以及行政审批制度之间的政策冲突和政策执行障碍还在持续，而且随着PPP模式应用范围的迅速扩大，由上述冲突诱发的许多合法合规问题（如土地、环保、税收、国有资源的配置和管理等）也渐次显现。有关部门为解决PPP争端而制定的规范性文件有时不足以解决争端，甚至会引发新的争端，这无疑是在改变初衷。因此，形成完备的政策梯次，做好与现有法律的有效衔接，就显得尤为重要。以PPP采购需求为例，我国《政府采购法》和《招标投标法》在制定时，并未考虑PPP需求，根据《政府采购法》政府采购应当使用财政性资金，而PPP的政府方主体可能是政府授权的国有企业。在采购规则方面，因PPP项目的复杂性，允许双方谈判磋商，而现行规则禁止招标过程中进行实质性谈判。再如PPP采购相对价格来说，更看重社会资本的专业技术能力和管理经验，而两部法律都希望低价中标，这就不能适应PPP项目的多元化评价要求。因此，许多现有法律法规对于PPP来讲不能简单适用（包括《行政诉讼法》、《行政许可法》、《预算法》、《合同法》、《仲裁法》、《物权法》、《证券法》、《商业银行法》、《担保法》、《土地管理法》、，《公路法》、《环境保护法》等）。因此在统一市场建设方面，必须防止出现过去分工分家、分工分治、九龙治水，制度、监管碎片化的局面，必须统一顶层设计，在统一立法下分类规制，然后配套政策、制度体系。
二、对策及建议
为了实现政府与社会资本的深度融合，正确处理好发展、规范与市场的关系，建议从以下方面切实有效推进PPP发展。
（一）坚持市场化原则
PPP模式是通过引进社会资本，突破财政预算不足时对基础设施发展的限制，发挥社会资本专业、技术和管理优势，改进公共服务，促进政府职能转变，推动经济发展和财税体制以及投融资体制机制改革，提升公共治理能力，使公共服务提质增效，这就意味着利用市场力量做好公共服务就必须发挥市场在资源配置中的决定性作用。在此过程中政府既是公共服务的购买者，又是PPP政策的制定者，也是合同履约的监管者。政府如何平衡这几重身份，做到不越位、不错位。只有坚持市场化方向，强化公平透明，促进公平竞争，保障合同各方的合法权益，增强市场信心。
（二）完善立法，规范发展
当前加快PPP立法进程是非常必要的。PPP是催化剂，也是倒逼法治化进程的机制创新，没有强有力的法治保障，就不可能形成PPP的可持续性。PPP使用领域广泛、模式众多，应该尽快明确立法重点调整的领域及模式，逐步完成PPP领域高位阶立法及配套法规制度建设。不能把太多希望寄托于各部门的规范性文件之上，或者是国外采取的那种手册、指南、指令一类的文件上。国外没有专门立PPP法，更多的原因是其法治环境相对完善，市场规则持续有效，契约精神深入人心。我国有我国的国情，不能简单类比。2017年3月20日，国务院要求，尽早出台《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》，这有望成为PPP市场的“定心丸”。
（三）刹住“伪PPP”盛行之风，加大处罚力度
随着地方各级政府债务管理不断走向规范和透明，在合规举债受到严格监管的情况下，PPP非常容易成为一些地方违法违规举债的“外壳”。以PPP名义采取政府承担兜底责任的形式，政府回购，明股实债，固定回报等变相融资行为已过度泛化，愈演愈烈。不难发规，“伪PPP”看似“一举多得”，但于法无据，与法相悖，不论对政府、社会资本或金融机构都蕴含者极大风险。而且泛滥使用必将加重地方政府债务风险，因此，必须加强执法监督力度，严格监管，同时强化问责和处罚力度，还PPP一片蓝天。
总之，PPP发展已进入一个全新阶段，机遇与挑战并存，希望与困惑同行，问题与答案相克相生。拨乱反正、去伪存真、涤浊扬清，才会使PPP发展走向科学、规范、可持续的轨道。（此文获我会2017年度优秀论文征选活动一等奖）
吕梁市交通战备办公室 白 原